2022年4月20日，全国人大常委会审议通过新修订的《职业教育法》。这是该法颁布26年来的首次大修，也是继去年第一次以党中央国务院名义召开全国职教大会之后职教领域的又一件大事，职业教育再次引发热议。综观近年来我国职业教育发展，高等职业教育一枝独秀、广受关注。21世纪以来，高等职业教育在招生规模、学校数量、办学条件、培养模式、内涵建设、综合改革等方面均实现了跨越式发展，成为高等教育不可替代的“半壁江山”。此时回顾总结高等职业教育的发展历程，对于从逻辑上更清晰地规划下一步发展具有参考价值。

一、高等职业教育大发展的机遇与影响

高等职业教育具有职业教育和高等教育的双重属性。高等职业教育的发展，除了与国家对高层次技术技能人才的需求直接相关，也与高等教育的整体发展密切相关。

（一）世纪之交的高等教育扩招

新中国成立之初，我国的高等教育毛入学率只有0.26%，2002年达到15%迈入大众化门槛，2019年达到51.6%进入普及化阶段。高等教育毛入学率快速上升始于世纪之交开始的高等教育扩招。1978年党的十一届三中全会确定实行“对内改革、对外开放的政策”，开启了我国经济社会发展的腾飞历程。根据国家统计局网站数据查询，1979年我国GDP总值4100.5亿元，年增长率7.6%；1998年我国GDP总量85195.5亿元，年增长率7.8%；期间，经济总量增长19.8倍。同期，我国高等教育的发展情况是，1979年共有本专科高等学校633所、年招生27.5万人，高等教育毛入学率2.07%；1998年本专科高校1022所、年招生108.4万人，学校数量较1979年增长61.45%、招生规模增长了2.9倍，高等教育毛入学率达到9.8%。20年间，国家经济规模增长近20倍，而高等教育招生数量增长不到3倍、学校数量增长仅仅六成多一点。教育以经济社会发展为基础，现代高等教育更加注重为经济社会发展服务。此时我国高等教育的发展速度大幅落后于经济社会发展，高等教育扩招已成必然，这也为高等职业教育大发展带来机遇。

（二）伴随扩招成长的高等职业教育

1999年，教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确“2000年高等教育本专科在校生总数将达到660万人。招生计划的增量将主要用于地方发展高等职业教育”，明确了扩招安排和重点。事实上，高等教育扩招步伐的当年即已开始，1998年之前高等教育招生的年增量不超过10万人，1999年扩招数量超过50万人、2000年再扩招60万人，2011年招生685.1万人，2021年高等教育年招生达到1001.3万人；在校生方面，高等教育本专科在校生为1998年340.9万人、1999年413.4万人、2000年556.1万人、2011年2308.5万人、2021年3496.1万人；与之相对应，作为高等教育扩招的主力军，独立设置的高职院校数快速增长，1998年431所、1999年474所、2000年442所，2011年1280所、2021年达到1486所。独立设置的高等职业院校数量超过普通本科高校（含独立集团），进一步支撑了“半壁江山”的办学能力，成为高等教育扩招最大的成果。其中，绝大部分高职院校均是2000年以后由中等职业学校升格而来（2000—2021年全国专科层次学校升本合计355所），高等教育的大规模扩招给这些学校带来了举办高等教育的机会。2021年高等职业教育招生556.72万人，占普通高等教育本专科招生总数的55.60%、占中高职招生总数的45.90%；高等职业教育在校生1603.03万人，占本专科在校生总数的45.85%、占中高职在校生总数的48.42%。高等职业教育成为高等教育不可或缺的重要组成部分，并极大改善了职业教育的层次结构、提升了职业教育的培养重心。

（三）高等职业教育发展对教育分类的影响

21世纪以来，我国的高等职业教育由小到大、由弱到强，并促使从国家教育制度层面将职业教育确立为与普通教育同等重要的独立教育类型，其发展变化之大前所未有。高等职业教育的大发展，大幅改善了高等教育结构，丰富了高等教育供给，完善了职业教育体系，也影响了教育的概念内涵。新修订的《职业教育法》规定“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”，这里的“普通教育”与一直以来教育统计上所称的“普通教育”就已经不是同一个内涵。此前教育分类中将“普通高等教育”和“成人高等教育”视作一对概念，反映的是应届全日制与非应届非全日制的区别，职业教育只是普通教育的一个组成部分（或普通教育中的一种类型）。现在则是将“普通教育”与“职业教育”作为两种教育类型、作为一对概念，原本的“成人教育”现在实际主要指“学历继续教育”。这种变迁反映出，随着高等职业教育的发展，我国高等教育资源总体上已不短缺，以全日制、非全日制区分教育类型已不符合现实需要。决定教育类型的是培养目标，不是学习形式。不同的教育类型可以有相同的学习形式，学习形式不是质量差异的理由。

二、21世纪高等职业教育发展的阶段划分与特点

得益于高等教育扩招，高等职业教育快速壮大，至今已发展成为职业教育的中坚，并推动国家从法律层面确认了职业教育的类型定位。期间，高等职业教育自身的蜕变大致可以划分为四个阶段。

（一）三教统筹（1998—2000年）

1998年3月，九届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革的决定》，国家教育委员会更名为教育部，国家语言文字工作委员会并入教育部。是年，教育部将原国家教委高教司、职教司、成教司分管普通专科层次学历教育的处室职能合并，在当时的高等教育司成立高职高专教育处，这也是高等职业教育当初被称作高职高专教育的主要原因，“高职高专教育”作为一个新词第一次走入大众视野。原本分由三个司局管理、各有发展历史和发展思路的高等专科教育、高等职业教育和成人高校举办的普通专科教育合并实施统筹管理，面临的第一个问题就是如何统一思想。教育部决定以专业为单位，以试点的形式在教学层面实施改革，以点带面推动战线解放思想、凝聚共识、合力发展。1998—2000年教育部共在全国确定了346个部级专业教学改革试点，带动省级试点400多个。

1999年底，教育部召开第一次也是迄今唯一的一次全国高职高专教育教学工作会议，会后印发《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，第一次提出了高职高专教育的人才培养工作目标，即培养“生产、建设、管理、服务第一线”需要的“高等技术应用性专门人才”。附件1“关于制订高职高专教育专业教学计划的原则意见”、附件2“高等职业学校、高等专科学校和成人高等学校教学管理要点”，进一步指导高等职业院校将统一的指导思想和培养目标具体落实到教学安排和日常管理之中。

至此，高职高专教育从名称到内涵完成了“三教统筹”，原本分立的三支队伍合为一体。

（二）规范管理（2001—2005年）

统一了思想和日常管理要求后，高职高专教育面临规范管理的迫切要求。当时的高职高专教育没有统一的专业设置依据，也就是没有统一的适合自己的专业目录。经过深入研究，2004年，教育部印发《普通高等学校高职高专教育指导性专业目录（试行）》并配套制定了管理办法，确定高职高专教育的专业分类以产业、行业作为主要依据（至今的三版目录虽有调整，但原则未变），打破了学术型教育以学科作为分类依据的做法，从根本上保证了高职高专教育的办学和服务方向，第一次统一了高职高专教育的专业设置，从中观层面规范了高职高专教育的办学依据。

       同年，教育部办公厅下发《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》，发布了评估方案（试行）、工作指南（试行）和专家组工作细则（试行），明确“省级教育行政部门应制定本地区高职高专院校人才培养工作水平评估工作的总体规划和年度计划，保证五年内完成对本地区所有高职高专院校的第一轮评估”。本轮评估使用的指标体系基于当时的本科水平评估指标体系，仅对其中一些指标进行了“高职化”调整。第一轮评估对规范院校管理、充实办学条件、争取地方支持作用明显，许多学校由此解决了多年悬而未决的新校区问题、办学经费问题、教师编制问题，对高等教育办学时间不长的学校补齐教学文件、理顺管理流程、促进教学改革、提升教职工能力水平起到了切实的推动作用。

以首个统一编制的专业目录及其管理办法规范专业设置、人才供给，以第一轮院校办学评估规范学校内部管理，高职高专教育自此基本走上了规范管理的道路。

（三）内涵建设（2006—2013年）

这个时期一个人们不易察觉的微妙变化是，无论文件中还是学术上，“高职高专教育”逐渐被“高等职业教育”取代。对于“高职高专”原本有两种解释，一曰“高职和高专”，字面意思即解释；二曰“专科层次的高职”，本质上是高职，但在专科层次，这可从当时教育部领导“高职就是专科”的说法得到印证。“高等职业教育”则可以理解为，本质（或类型）上是职业教育、层次上属高等教育，直接标明了此种教育的高等性和职业性。而在我国，高等教育从来指的是专科及以上的教育。因此，名称上的变化，实际上蕴含着职业教育体系化、层级化的内在逻辑。

        2006年11月3日，教育部、财政部印发《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划 加快高等职业教育改革与发展的意见》，提出“中央引导、地方为主、行业企业参与、院校具体实施，重点支持100所国家示范性高等职业院校”“选择500个左右办学理念先进、产学结合紧密、特色鲜明、就业率高的专业进行重点支持”，启动了职教领域迄今影响最大的国家示范校建设。国家示范校建设以及其后2010年启动的二期国家骨干校建设，均是基于重点建设专业的学校建设项目，是中央财政对高等职业院校的第一次集中的专项投入，对于巩固高职教育地位、稳定高职院校群体、形成职教类型特色，提升职业教育的培养质量、办学能力、技术实力、社会影响都起到了巨大的正向推动作用，成为“项目制”的经典。期间也有不同声音认为，职业教育投入总体不足，实施示范校项目将有限的投入集中于少数优势学校是对其他学校的不公平。这种看法忽略了一个事实，那就是职业教育的主责、事权本在地方，中央财政以奖补的方式进行投入。更为客观的现实是，在职业教育总体投入不足的情况下，发展只有机会公平，没有绝对公平。示范校建设为整个高职院校探索了发展方向、树立了建设榜样、打开了发展空间，其影响和作用远超建好几所学校本身。

同月，教育部印发的《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（以下简称《意见》）第一次提出“高等职业教育作为高等教育发展中的一个类型，肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高技能人才的使命，在我国加快推进社会主义现代化建设进程中具有不可替代的作用”，全面肯定了高职教育的地位和作用；对高职内涵建设给出全面指导，指出当时高职发展面临的主要问题——职业性不够突出，并给出了解决问题的思路和途径——以开放的姿态，通过工学结合、校企合作解决发展中的专业设置问题、课程建设问题、培养过程问题、实训基地建设问题、评估评价问题；第一次提出了“双师”结构 “专兼结合的专业教学团队”概念。《意见》内容涉及人才培养工作的各个环节，成为相当一个时期指导高等职业教育乃至整个职业教育教学改革的纲领性文件。

2008年，教育部印发《高等职业院校人才培养工作评估方案》，要求“逐步形成以学校为核心、教育行政部门为引导、社会参与的教学质量保障体系”“所有独立设置的高等职业院校……，每学年度须按要求填报《高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台》”。《方案》明确“实施过程中应强调评与被评双方平等交流，共同发现问题、分析问题，共同探讨问题的解决办法，注重实际成效，引导学校把工作重心放到内涵建设上来”“评估结论分为‘通过’和‘暂缓通过’”。这通常被称作高职的第二轮评估。与第一轮脱胎于本科指标的评估相比，高职第二轮评估在高等教育评估领域率先进行了改革——建立状态数据平台、实现评软不评硬、重在给出改进建议、淡化结论等次，等等，为引导学校把精力更多地从计较数据指标转移到加强内涵建设创造了条件，营造了氛围。

在内涵建设时期，高等职业院校的关注重点和工作重心逐步聚焦于以专业为载体的内涵建设，办学条件普遍改善，总体实力迅速增强。

（四）综合改革（2014—2018年）

得益于对内涵建设的重视、投入以及国家示范校建设项目的推动，高等职业院校的培养质量和社会认可度持续提高，连续多年在专科、本科、研究生层面的就业率比较中位列第一，一大批专科高职院校的新生录取分数超过本科线。

2014年6月，国务院召开全国职业教育工作会议，印发《关于加快发展现代职业教育的决定》。跳出教育，站在国家经济社会发展需求和实现人的全面发展的高度，在国务院职业教育文件中第一次提出“产教融合”；第一次提出“加快构建现代职业教育体系”；第一次提出企业也是职业教育的重要办学主体；第一次提出“探索发展本科层次职业教育”“为学生接受不同层次高等职业教育提供多种机会”，为职业教育深化校企合作、打破止于专科的“天花板”，构建现代职教体系创造了机遇。此后，教育部等六部门联合印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》，提出“形成现代职业教育体系框架”“基本建成中国特色现代职业教育体系”的两步走发展战略。

同年，教育部充分借鉴欧美发达国家职业教育发展经验，结合我国教育制度实际，印发《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，指出“现代学徒制有利于促进行业、企业参与职业教育人才培养全过程”，能够“推动职业教育体系和劳动就业体系互动发展”，是“深化产教融合、校企合作，推进工学结合、知行合一的有效途径”，提出推进招生与招工一体化、深化工学结合人才培养模式改革、加强专兼结合师资队伍建设、形成与现代学徒制相适应的教学管理与运行机制四项试点内容。现代学徒制是体现企业办学主体作用的有效设计，充分考虑了国情社情，使企业利益和学校育人最大程度达成一致，既是一种人才培养模式改革，更是对职业教育制度的完善。教育部先后分三批部署了558个试点（最终验收通过547个），覆盖1000多个专业点、惠及10万余名学生（学徒），社会反响良好。人社部则推出了“企业新型学徒制”。两种学徒制，一种立足于校企联合培养兼具学生、员工双重身份的企业准员工，一种立足于培训企业自己的新员工，二者互为补充。新修订的《职业教育法》高度凝练员工学徒培训与企业准员工校企联合培养的成功实践，将其统称为“中国特色学徒制”，进一步确认了这一充分体现职业教育特色的培养模式。

    同年，财政部、教育部联合印发《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见》，明确“2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元。年生均财政拨款水平是指政府收支分类科目‘2050305高等职业教育’中，地方财政通过一般公共预算安排用于支持高职院校发展的经费，按全日制高等职业学历教育在校生人数折算的平均水平，包括基本支出和项目支出”，使得高等职业院校第一次有了明确可靠的财政保障。

2015年，教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，总结“十二五”经验，面向“十三五”布局，第一次专门针对高等职业教育全面系统规划改革发展。《行动计划》提出了推进高职教育下一步改革发展的五个方向和各自目标：扩大优质教育资源，要以专业建设为核心，提高优质资源的覆盖面，提高省域内高职教育发展的协调性；增强院校办学活力，要尊重和激发基层的首创精神，提高院校对市场的适应能力和自主发展能力；加强技术技能积累，要紧密结合培养杰出人才和加强教师队伍建设，提高高职院校技术服务的附加值；完善质量保障机制，要形成教育内部保证和教育外部评价协调配套的共同保障质量局面；提升思想政治教育质量，要落实李克强总理关于“把提高职业技能和培养职业精神高度融合”的要求，培养合格的社会主义事业接班人。其中，更加强调了综合改革，提出正确把握和推进分类考试招生改革、推动建立学分积累转换制度、丰富集团化办学的实现形式、明确院校治理的途径和要求、重视和推动应用技术研发、推动具有混合所有制特征的办学实践、推动高职教育更好“走出去”、落实高职生均经费政策，等等。

在综合改革时期，高等职业教育发展一改前期聚焦教学领域的建设改革，许多教学领域之外影响事业发展的因素日渐受到关注，相关改革逐步提上日程。推进综合改革成为这个阶段事业发展的新特点。

经过20年发展，高等职业院校办学实力得到大幅提升、人才培养能力大幅提升。在省级改革支持下，一些优势高职院校事实上已经在探索以与本科高校联合办学的形式小规模“贴牌”培养本科层次学生。高等职业教育的发展，不仅大幅改善了我国高等教育的学校结构、专业结构、人才结构，更为实现高等教育大众化、服务支撑实体经济（专科高职毕业生就业率已连续多年超过普通本科和研究生）和国家区域发展战略（现代制造业等领域新增劳动力70%来自职业学校，近70%职业学校毕业生在县市就近就业）做出了不可替代的重要贡献。

三、近年来高等职业教育的发展行动思考

2018年12月，国务院办公厅印发《关于对真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度的通知》，明确2019年起将职业教育改革明显的省（区、市）纳入激励支持，成为30项中唯一的教育项目，体现了国家以更大力度推进职业教育高质量发展的决心。

（一）职教本科发展取得实质进展

        2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（“职教20条”），开宗明义“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，这是国务院文件第一次把职业教育与普通教育并列定位为教育类型，意义重大；第一次提出“开展本科层次职业教育试点”，教育部之后陆续批准设立了32所职业本科学校，迈出职业教育独立建制办本科的步伐。2021年，教育部先后印发《本科层次职业学校设置标准（试行）》《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》，首次明确了本科层次职业学校的设置条件，提出“原则上，职业教育学校不转为普通教育学校”“聚焦关键领域、重点行业、重点区域，以优质高等职业学校为基础，稳步发展本科层次职业学校”；印发《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》和《职业教育专业目录（2021年）》，第一次列出了“高职本科专业247个”，确定了高职本科专业设置的依据和规则，开启了职业教育本科的新实践。

（二）高职院校建设跃上新台阶

 2019年4月，教育部、财政部印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（“双高”建设），提出“集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个左右高水平专业群，打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台，支撑国家重点产业、区域支柱产业发展，引领新时代职业教育实现高质量发展”。“双高”建设机制设计不同以往，在坚持效率优先的前提下更加注重机会公平，项目管理趋向常态模式，改固定范围分批建设为分阶段全范围择优支持，即项目的每个开放期均进行重新择优，使每一个时期每一所高职院校都有机会凭借其改革发展的成绩平等竞争中央财政的支持，这一方面有利于“双高”建设的要求外溢至支持范围以外的学校；另一方面也有利于保持项目学校的建设热情，不能躺在过去成绩上“吃老本”。“双高”建设还第一次提出专业集群建设理念，一方面提高了专业建设的集约性、强化了相关专业发展的相互支撑支持作用，以期达到“1+1＞2”的效果；另一方面也与本科改革的“学科交叉”相呼应，有利于催生新的培养方向和专业发展方向。“双高”建设体现了示范校建设之后，高职战线围绕专业建设进一步升级的目标追求。

       此外，新修订的《职业教育法》规定专科层次高等职业学校“符合产教深度融合、办学特色鲜明、培养质量较高等条件的”的专业，“经国务院教育行政部门审批，可以实施本科层次的职业教育”，为专科高职院校基于专业建设的多渠道多样化发展提供了空间。

（三）产教融合成为事业发展的根本遵循

梳理以上可以发现，我国高等职业教育的发展始终围绕专业建设与改革展开，“工学结合、校企合作、产教融合”自下而上、由表及里始终是职业教育建设发展的遵循和主线。

职业教育发展紧密对接行业企业与区域产业需求，职业教育的专业设置与建设要紧密联系产业，与产业发展息息相关。专业是职业院校人才培养的基本单元，是学校职业教育的生命所在。专业建设水平反映了职业院校的人才队伍、办学实力、培养定位，专业结构则直接关系到职业院校的办学特色和服务能力。不成体系的单门课程和时下兴起的“微专业”并不能独立承载学校职业教育的育人任务。因此，紧紧围绕专业、切实依靠专业发展职业教育，以专业建设统领各项改革，无疑是职业教育发展的正确选择。

“工学结合、校企合作、产教融合”起于普通本科，成于职业教育，其中“产教融合”提出的最晚。2011年教育部在职教领域首次提出“产教融合”，当时并没有得到普遍认可。2013年，中国共产党第十八届三中全会决议明确“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”，产教融合作为一个概念得到确立。至此，“工学结合、校企合作、产教融合”成为一套层次清晰、结构完整的职业教育发展理念，从教育教学、办学治校、宏观管理三个层面，高度凝练地阐明了发展职业教育的理念和方法——教学层面要工学结合、学做合一，办学层面要校企合作、开门办学，行政管理要产教融合、互促发展。

2017年底，国务院《关于深化产教融合的若干意见》进一步指出，“深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，是当前推进人力资源供给侧结构性改革的迫切要求，对新形势下全面提高教育质量、扩大就业创业、推进经济转型升级、培育经济发展新动能具有重要意义。”提出“构建教育和产业统筹融合发展格局”“推进产教融合人才培养改革”，并将产教融合的要求扩展至基础教育和高等教育，上升为国家战略。产教融合从职业教育外溢至覆盖基础教育到高等教育的全领域，成为职业教育改革实践对整个教育事业的贡献。

2021年4月，第一次以中共中央、国务院名义召开全国职业教育大会，会后印发中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确，职业教育要“坚持立德树人、德技并修”“坚持面向人人、因材施教”“坚持面向市场、促进就业”“坚持产教融合、校企合作”“坚持面向实践、强化能力”，对职业教育全面画像，强调了“产教融合、校企合作”的办学要求。新修订的《职业教育法》，第四条在强调了党的领导、社会主义办学方向、国家教育方针后沿用了上述表述；第十四条对现代职业教育体系的描述再次强调了“产教深度融合”。

仔细品味，2017年以来，产教融合的内涵也已悄然变化，从对事业发展要求的宏观描述，逐步将中观层面的办学模式、微观层面的教学模式包容进来，发展成为一个涵盖教育应用性的大概念。如今，“产教融合”在很多时候被单独使用，其实质已被理解为原本工学结合、校企合作、产教融合三层含义的总和。

（四）职业教育的投入保障依然任重道远

职业教育不是省钱的教育，据联合国教科文组织研究，职业教育办学成本是普通教育的3倍。新修订的《职业教育法》规定，“国家优化教育经费支出结构，使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应”“各级人民政府应当按照事权和支出责任相适应的原则，根据职业教育办学规模、培养成本和办学质量等落实职业教育经费”“不得以学费、社会服务收入冲抵生均拨款”，突出了政府责任。2020年，我国普通本科在校生（1825.75万人）为高职在校生（1459.55万人）的1.25倍，国家财政性教育经费中高职占比4.4%、本科占比16.1%，本科经费是高职的3.66倍；与2019年相比，全国职业教育经费总投入增长12.27%，高于全国教育经费总投入5.69%的增速。可见，职业教育欠账多、底子薄的状况正在好转，但距离新《职业教育法》的要求还有很长的路要走。

当今世界，逆全球化、“小院高墙”式的经济技术封锁来势汹汹，发展高质量高水平的职业教育，支撑以制造业为核心的实体经济，扩大更多孩子多样成才成长的机会，为国家经济自立自强筑牢技术技能人才基础，越来越为国家、社会、教育所看重所期望。职业教育自身亦走到了一个有能力有实力有机会再上台阶的路口。新修订的《职业教育法》将党中央国务院对职业教育的规划部署和职教战线近年来的成功实践上升到法律层面，为职业教育再一次大发展做好了思想和法律准备。相信随着各方面政策的逐步落实，职业教育特别是高等职业教育必将进入一个更高更大的舞台，进而做出更多更大的贡献。（作者：林宇；来源：《中国职业技术教育》2022年第15期）